中國財政學會2017年年會暨第21次全國財政理論研討會近日舉行,，中國社會科學院經(jīng)濟研究所所長高培勇,、清華大學經(jīng)管學院副院長白重恩、中國財政科學研究院院長劉尚希等著名專家圍繞“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財稅改革與財政政策”議題發(fā)表了自己的觀點,。

　　中國社會科學院經(jīng)濟研究所所長高培勇：

　　積極財政政策須對接供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出以來,，迄今為止，在財政工作的實踐層面,，還沒有完全找到積極財政政策區(qū)別于以往的立足點,、出發(fā)點和歸宿點,。財政理論界還沒有在理論上把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的財政政策和擴大需求背景下的財政政策的內(nèi)涵、外延,、作用機制說清楚,。這對我們來講是一個非常大的挑戰(zhàn)。

我們總說要防止新瓶裝舊酒,，新瓶就是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，舊酒就是以往有關(guān)積極財政政策的理論和實踐。如果在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下,，我們?nèi)匀徊患尤魏涡薷牡貜椭?、照搬這套理論，那么實踐的結(jié)果,，很可能不是離供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標越來越近,，而是越來越遠，仍然聚焦于需求和總量調(diào)節(jié),。

令人欣慰的是,，今年以來的財政政策安排，不論在理論上還是實踐上有越來越向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逼近的趨向,。不妨從今年的《政府工作報告》和預算報告中有關(guān)財政政策安排的幾個數(shù)字去揣摩,。

第一個數(shù)字是23800億。這是2017年財政預算赤字的規(guī)模安排,。今年的預算赤字不是根據(jù)預算收支安排平衡之后的結(jié)果,，而是倒算過來的。以2016年74.4萬億的GDP作為基數(shù),，在這個基礎(chǔ)上,，根據(jù)今年6.5%的經(jīng)濟增長速度推算出2017年我國GDP的總值可能達到79.4萬億。79.4萬億乘上3%,，結(jié)果就是23800億,。這告訴我們一個重要信息，盡管今年經(jīng)濟形勢嚴峻,，仍然需要巨額財政赤字,，甚至不止于23800億，但是決策層在戰(zhàn)略上是非常清晰的,，就是不能突破3%的心理防線,，這是一個非常好的取向。如果放在過去擴大需求的財政政策的背景條件下,，可能就不是這樣安排了,。這是一個非常明確的信號，不同于以往,，是基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的考慮,。

第二個數(shù)字是8000億地方政府專項債券,。這8000億和23800億沒有關(guān)系，它不在23800億的范疇之內(nèi),，是在23800億的一般性公共預算財政赤字的基礎(chǔ)之上,，額外增加8000億專項債券。去年專項債券的發(fā)行額度是4000億,，今年增加了4000億,，達到8000億。這說明起碼我們在理念上,、思想上,、戰(zhàn)略上有意識守住3%的心理防線。面對經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)增長的需要,，我們把前門堵住了,，在一般公共預算之外開了一個口子，用8000億的專項債券彌補23800億財政赤字相對的短缺,。脫出一般公共預算,，而在其他的預算當中安排適當?shù)呢斦撸鸫a讓我們對財政赤字心存敬畏,，知道財政赤字是有風險的,。盡管我們不得不開口子額外去搞那8000億的地方專項債券發(fā)行，但是時刻有人會提醒我們,，要注意中國的總體財政風險,。

第三個數(shù)字是5500億。這是今年計劃減稅降費的總規(guī)模,，其中3500億是減稅的規(guī)模,，2000億為降費的規(guī)模。減稅降費從來都是受歡迎的,，問題在于，拿什么去減稅,？減稅就得有減稅的歸宿和來源,。從我國減稅歷史上看，基本上都是借錢減稅,，一手擴大財政赤字,，擴大國債發(fā)行，一手實施減稅,。今年23800億的財政赤字,，相對于去年21800億的財政赤字增加了2000億。財政政策的擴張力度不取決于赤字的總規(guī)模,，而只取決于赤字的增量,。也就意味著,，對應今年這5500億的減稅降費規(guī)模，赤字上基本上是2000億,，剩下的就得通過其他途徑去彌補,。其他的途徑在哪兒？

今年的《政府工作報告》中說了三件事,。一是政府一般性支出壓縮5%,，盡管額度很小，但是起碼是一個信號,；二是絕不允許增加三公經(jīng)費,；三是壓縮非重點財政支出。在這三條措施之外又提了一個新的詞匯,，叫作“節(jié)用裕民”,。這里所說的意思就是用減少政府支出的辦法實施減稅降費。不管能不能做到,，至少開了一個頭,，確定了一個方向。如果今后照著這個方向走下去,，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相適應,，相匹配的這樣一種積極的財政政策的大致框架，會越來越清晰地呈現(xiàn)在人們面前,。

只有削減政府支出與減稅降費并舉,，才是本來意義上的降低企業(yè)稅費負擔之舉。應當說,，我們越來越轉(zhuǎn)向于契合經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線的減稅降費操作,。

　　清華大學經(jīng)管學院副院長白重恩：

　　財政政策側(cè)重點應是普遍降低企業(yè)負擔

我們?yōu)槭裁磿鞋F(xiàn)在的財政政策？它的起點到底是什么,？這樣的財政政策帶來的問題是什么,？

我想引進一個自己提出的概念，叫新二元陷阱,。這個新二元陷阱是什么,？為什么可能形成一個陷阱？其中財政在起什么樣的作用,。

中國經(jīng)濟面臨下行壓力,，尤其是2008年底國際金融危機對我國造成了很大沖擊。面對下行壓力,，政府很自然的反應就是采取財政刺激政策,。而財政刺激最得心應手的手段就是政府主導的投資。受到了經(jīng)濟下行的壓力，產(chǎn)生財政刺激性的投資,。這樣的投資會產(chǎn)生什么后果,？如果經(jīng)濟中有大量的失業(yè)，刺激投資就可能產(chǎn)生非常正面的效果,。比如投資用來修橋,、修路、修港口和建機場,，這些除了要用資本以外,，還要使用勞動力，投資會創(chuàng)造大量就業(yè),，幫助解決失業(yè)問題,。2009年4萬億投資開始的時候，基本實現(xiàn)了充分就業(yè),，失業(yè)率很低,，沒有結(jié)構(gòu)性失業(yè)。在這種情況下,，刺激投資產(chǎn)生的效果就是使要素價格變得很高,。除了資金成本比較高以外，還有一個后果就是勞動力成本增長得很快,。

有人認為,，勞動力成本增長快不是由投資引起的，而是由于勞動供給減少造成的,。中國適齡勞動人口每年以300萬到500萬的速度在下降,，勞動力供給增加的速度在減慢，這確實會導致勞動成本的上升,。但我們的一些研究發(fā)現(xiàn),，勞動力成本快速上升和刺激性投資有關(guān)。

勞動力成本肯定會增加,，問題是增加的速度有多快,。如果勞動力成本增加的速度遠遠快于勞動生產(chǎn)力增長的速度，就會帶來問題,。是否是由于投資造成的呢,？看看投資創(chuàng)造了什么樣的就業(yè)。我國政府引導的投資主要是投在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要創(chuàng)造的就業(yè)是低端勞動力的就業(yè)。2008年之前,，教育水平越高的人工資增長速度越快,，2008年之后完全調(diào)過來了。從2009年開始,，教育程度越低的人,，工資增長的速度越快,。這是我們根據(jù)城鎮(zhèn)居民的調(diào)查數(shù)據(jù)得出來的結(jié)果。我們還做了很多其他的分析,，總的結(jié)論就是,，中國勞動力成本增加得快，不僅僅是由于勞動力供給減少造成的,，主要是由于政府的刺激性投資造成的,。

當要素成本上升的時候，市場中沒有政府背景的企業(yè)的運營就很困難,。所以經(jīng)常聽到企業(yè)抱怨成本增加得快,，成本過高。所以現(xiàn)在供給側(cè)改革的五項任務之一就是降成本,。這個降成本的背景就是成本增加,。成本增加的原因是什么？剛才我已經(jīng)給出了一個解釋,。

當企業(yè)的成本快速增加的時候,，就會對它的盈利周期產(chǎn)生負面影響，企業(yè)投資積極性就減弱了,。尤其是2016年和今年,，我們發(fā)現(xiàn)民間投資增長的速度遠遠落后于總投資的平均增長速度，而總投資的平均增長速度又遠遠落后于基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長速度,。2017年前兩個月投資增速平均大概是10%左右,，但是基建的投資增長速度跟去年相比增加27%，民間投資增長速度大概是5%多一點,。去年基礎(chǔ)設(shè)施投資增長的速度是18%左右,，總投資的增長速度是9%左右?？偟膩碚f,，政府主導的投資占的比重越來越大，民間投資占的比重越來越小,。其中一個原因,，就是因為政府引導的投資增加了要素的成本，使得民間投資的空間壓縮了,。

在經(jīng)濟學中這叫擠出效應,。這種擠出效應不但出現(xiàn)在資本渠道，還出現(xiàn)在勞動力渠道,。造成的后果是什么,？那就要看民間的投資效率和政府驅(qū)動投資的效率的比較是什么樣的。現(xiàn)在很難得到特別好的數(shù)據(jù)來證明政府投資的效率低，但是我簡單地做了一個研究,。我們從萬得數(shù)據(jù)庫中把所有發(fā)債的企業(yè)挑出來,，再從中選擇政府融資平臺。我們把發(fā)債券的融資平臺都找出來,，因為這些發(fā)債券的企業(yè)必須要公布它的資產(chǎn)負債表,，所以就有了這些企業(yè)的資產(chǎn)負債表，算一下政府融資平臺的企業(yè)的投資回報率大概是多少,。我們發(fā)現(xiàn),，2016年平均的資本回報率是1.5%，這是一個非常低的水平,。

再看其他指標,，我們看各省全要素生產(chǎn)率的增長跟什么因素有關(guān)。我們又發(fā)現(xiàn),，全要素生產(chǎn)率的增長和投資增長的速度是負相關(guān)的,。財政刺激使得政府驅(qū)動的投資占的比重越來越大，擠出了民營的投資,，導致了效率降低,。效率降低又進一步形成經(jīng)濟下行壓力。

從經(jīng)濟下行的壓力,，到政府驅(qū)動的投資,，到擠出投資，到效率下降,，到進一步的經(jīng)濟增長下行壓力,，形成這樣一個陷阱式循環(huán)。這里面財政起到的作用,，就是政府驅(qū)動的投資占的比重越來越大,。可能不一定在預算中顯示出來,，可能在再融資平臺的債務中顯示出來,。但是不管怎么樣，跟政府的刺激是有關(guān)的,。

　　怎么走出這個循環(huán),？

很多人提出了不少不錯的方案，比如能不能減少一些財政刺激性的投資,，用騰出來的資源來幫企業(yè)減輕負擔,。我完全同意。怎么減,，可以有很多具體方案,，但是這是一個大的方向,。財政政策仍然是積極的財政政策,，但是積極的財政政策不是體現(xiàn)于政府過多的投資,，而是政府用資源來降低企業(yè)的負擔。政府的很多投資也就是融資平臺,，通過借債的方式來做,。如果對它不控制，即使在預算內(nèi)控制了,，它的投資仍然會膨脹,，所以對融資平臺的債務進行控制非常重要。

還有人說,，如果政府不在公路,、港口進行投資，能不能轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域,，比如加強產(chǎn)業(yè)政策,，加強對企業(yè)的扶持。產(chǎn)業(yè)政策面臨什么問題,？一位哈佛大學教授和幾個學者一起用中國工業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù)來分析產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)效率產(chǎn)生的影響,。由于受到數(shù)據(jù)的限制，只看四個方面的產(chǎn)業(yè)政策,，稅收優(yōu)惠,、政府直接補貼、政府補貼投資和關(guān)稅保護對企業(yè)的效率產(chǎn)生什么樣的影響,。他們發(fā)現(xiàn),，只有當產(chǎn)業(yè)政策是促進競爭的時候才對企業(yè)的效率才有正面作用。

怎么衡量產(chǎn)業(yè)政策是不是促進競爭,？看它是不是普惠于行業(yè)所有企業(yè),，普惠程度越高越有利于競爭，有利于效率提高,。我們的研究發(fā)現(xiàn),，雖然政府在產(chǎn)業(yè)政策上花這么多錢去減稅和補貼，但是工業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù)顯示,，對效率并沒有產(chǎn)生正面影響,。這些錢花到這些特惠的產(chǎn)業(yè)政策，不如用來減輕企業(yè)普遍的負擔,。

給定剛才可能出現(xiàn)的惡性循環(huán),，要好好想一想采取什么樣的財政政策。用刺激性投資拉動需求的政策會帶來越來越多的問題,。我們需要給企業(yè)減負,，需要重新思考產(chǎn)業(yè)政策來怎么設(shè)計,，需要重新思考政府的各項支出怎么能夠更好地來幫助企業(yè)具有更強的競爭力。

　　中國財政科學研究院院長劉尚希：

　　降成本的著力點在于降低制度性成本

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務是“三去一降一補”,，其中“一降”指的就是降成本,，說明當前成本太高。怎么理解成本高,？為什么成本太高,？

中國過去的發(fā)展模式是低成本、低附加值?，F(xiàn)在變成了高成本,、低附加值。為什么從低成本變成了高成本,？顯然,，高成本不能用稅收來解釋，不能說是稅收導致了實體經(jīng)濟的成本升高,，因為這些年不斷減稅,。所以，只能從其他方面來解釋,。直觀來看,，成本高主要表現(xiàn)在原材料成本高，能源成本高,，還有其他銷售費用,、財務費用等。

對于企業(yè)來講,，降成本是很難的,。因為成本問題是一個相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性問題，是一個整體,。成本問題某種意義上說是一個分配問題,。比如，人工成本對企業(yè)來說是成本,，對勞動者來說是收入,。原材料成本對下游企業(yè)來說是成本，對上游企業(yè)來說是收入,。融資的財務費用,，對實體企業(yè)來說是成本，對金融企業(yè)來說是收入,。所以,，從微觀來看，它體現(xiàn)為要素的收入分配問題,。這邊降了,，那邊就少了,。

所以，如果僅從會計的角度去看待降成本,，很可能成為一個蹺蹺板,。所以，要整體看待成本問題,。從整體來看,，幾方面原因?qū)е鲁杀颈容^高。

產(chǎn)能過剩，杠桿率提高,，這些都會導致高成本,。一旦產(chǎn)能嚴重過剩，就會產(chǎn)生大量無效成本,，不能帶來增值。杠桿率提高，意味著財務費用沉重,，成本也就上去了。如果庫存很多,，很顯然會導致資金周轉(zhuǎn)慢,，也會增加成本。從經(jīng)濟學角度來說,，由這些問題導致的成本是經(jīng)濟成本,，實際上是資源錯配的成本。僵尸企業(yè)是資源錯配,，大量寶貴的社會資源消耗在這些企業(yè),，產(chǎn)能過剩使產(chǎn)能不能有效發(fā)揮出來，閑置在那里,，資源沒有充分有效利用,，也是資源錯配。杠桿率高,，說明資金配置出了問題,。整體來說，這些問題都是經(jīng)濟成本,，是資源錯配導致的高成本,。研發(fā)的短缺導致成本的增值效率低，企業(yè)沒有新技術(shù),、新產(chǎn)品,、新工藝，過程消耗就高,，成本的轉(zhuǎn)化率就低,。這樣的成本叫低效成本,，甚至可以說是無效成本。這種成本是由于研發(fā)投入不足所導致的,，也可以說是制度創(chuàng)新不足導致的,。

除了這些，還有老齡化帶來的成本,。我國在1999年就進入了老齡社會,，發(fā)達國家進入老齡社會花了幾十年時間，我們還沒有富起來就變成了老齡社會,。

此外,，還有資源成本、環(huán)境成本等等,。

成本為什么會越來越高,？主要是制度變遷滯后造成的。

制度變遷滯后是相對于風險而言,。我國已經(jīng)進入了風險社會,，經(jīng)濟也是風險經(jīng)濟，但是制度變遷的速度慢于風險產(chǎn)生的速度,。這個時候,，整個經(jīng)濟社會的不確定性就會被放大，行為方式也會轉(zhuǎn)變,，導致成本急劇上升,。從定價的角度看，過去是按照歷史成本來定價,，而現(xiàn)在的定價是按照風險來定價,，企業(yè)的成本也不是歷史成本，而轉(zhuǎn)化為一種風險成本,。一旦按照風險來定價,，就不是遵循以前所說的供求規(guī)律。比如說,，在當前資本和資金相對過剩的時期,，融資成本為什么還那么貴，企業(yè)借錢的時候利率那么高,？就是因為要考慮風險因素,。當銀行給企業(yè)貸款的時候，它首先要評估企業(yè)的風險狀況,，中小企業(yè)風險大,，利率就要高，大企業(yè)風險低,，利率就低,。除了在利率上還有抵押和評估也需要費用,，所以導致融資貴。所以當定價機制不是按照歷史成本,，而是按照風險定價的時候,，就意味著所有的生產(chǎn)要素都會變貴。在這種情況下,，實體經(jīng)濟的成本就會提高,。

從社會角度來說，風險社會意味著很多風險要內(nèi)部化,，比如說養(yǎng)老要由企業(yè)承擔社保繳費,，導致企業(yè)成本上升。內(nèi)部化就意味著轉(zhuǎn)化為企業(yè)的成本,，導致成本上升,。由于經(jīng)濟、社會各種風險不斷擴大,，不確定性增加，整個經(jīng)濟的運行成本就會上升,，我們就進入了一個高成本時代,。這個高成本時代和高風險時代是一致的。從這個意義上講,，現(xiàn)在的成本已不是會計學意義上的成本,，而是風險的轉(zhuǎn)化。但是,，我們一直是按照歷史成本的觀念去理解成本,。

所以，在這種情況下,，如果說不能降低整個社會的風險水平,，那么高成本是無法降下來的。而要降低整個社會的風險水平,，就要加快改革,，加快制度創(chuàng)新，推進制度變遷,，使制度和風險之間形成一種良好的匹配,。當經(jīng)濟社會中的不確定性總體水平下降的時候，那么整個成本水平才能下降,。

當前面臨的所謂成本高,，歸結(jié)起來都是制度性成本。制度性成本提高不僅是因為管制的原因,，而且是因為現(xiàn)在風險的整體水平提高了,，而制度創(chuàng)新沒有及時跟進,，導致風險整體水平上升，最終引起成本上升,。所以,，降成本的著力點應是怎么樣降低制度性成本。只有降低制度性成本,，我們才可能實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級,。