中國財(cái)政學(xué)會(huì)2017年年會(huì)暨第21次全國財(cái)政理論研討會(huì)近日舉行，中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇,、清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院副院長白重恩、中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希等著名專家圍繞“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下的財(cái)稅改革與財(cái)政政策”議題發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。

　　中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇：

　　積極財(cái)政政策須對接供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提出以來，迄今為止，在財(cái)政工作的實(shí)踐層面,，還沒有完全找到積極財(cái)政政策區(qū)別于以往的立足點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn),。財(cái)政理論界還沒有在理論上把供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下的財(cái)政政策和擴(kuò)大需求背景下的財(cái)政政策的內(nèi)涵,、外延、作用機(jī)制說清楚,。這對我們來講是一個(gè)非常大的挑戰(zhàn),。

我們總說要防止新瓶裝舊酒，新瓶就是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,，舊酒就是以往有關(guān)積極財(cái)政政策的理論和實(shí)踐,。如果在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我們?nèi)匀徊患尤魏涡薷牡貜?fù)制,、照搬這套理論,，那么實(shí)踐的結(jié)果，很可能不是離供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的目標(biāo)越來越近,，而是越來越遠(yuǎn),，仍然聚焦于需求和總量調(diào)節(jié)。

令人欣慰的是,，今年以來的財(cái)政政策安排,，不論在理論上還是實(shí)踐上有越來越向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逼近的趨向。不妨從今年的《政府工作報(bào)告》和預(yù)算報(bào)告中有關(guān)財(cái)政政策安排的幾個(gè)數(shù)字去揣摩,。

第一個(gè)數(shù)字是23800億,。這是2017年財(cái)政預(yù)算赤字的規(guī)模安排。今年的預(yù)算赤字不是根據(jù)預(yù)算收支安排平衡之后的結(jié)果,，而是倒算過來的,。以2016年74.4萬億的GDP作為基數(shù)，在這個(gè)基礎(chǔ)上,，根據(jù)今年6.5%的經(jīng)濟(jì)增長速度推算出2017年我國GDP的總值可能達(dá)到79.4萬億,。79.4萬億乘上3%,，結(jié)果就是23800億。這告訴我們一個(gè)重要信息,，盡管今年經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)峻,，仍然需要巨額財(cái)政赤字，甚至不止于23800億,，但是決策層在戰(zhàn)略上是非常清晰的,，就是不能突破3%的心理防線，這是一個(gè)非常好的取向,。如果放在過去擴(kuò)大需求的財(cái)政政策的背景條件下,，可能就不是這樣安排了。這是一個(gè)非常明確的信號,，不同于以往,，是基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的考慮。

第二個(gè)數(shù)字是8000億地方政府專項(xiàng)債券,。這8000億和23800億沒有關(guān)系,，它不在23800億的范疇之內(nèi)，是在23800億的一般性公共預(yù)算財(cái)政赤字的基礎(chǔ)之上,，額外增加8000億專項(xiàng)債券,。去年專項(xiàng)債券的發(fā)行額度是4000億，今年增加了4000億,，達(dá)到8000億,。這說明起碼我們在理念上、思想上,、戰(zhàn)略上有意識守住3%的心理防線,。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)增長的需要，我們把前門堵住了,，在一般公共預(yù)算之外開了一個(gè)口子,，用8000億的專項(xiàng)債券彌補(bǔ)23800億財(cái)政赤字相對的短缺。脫出一般公共預(yù)算,，而在其他的預(yù)算當(dāng)中安排適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策,，起碼讓我們對財(cái)政赤字心存敬畏，知道財(cái)政赤字是有風(fēng)險(xiǎn)的,。盡管我們不得不開口子額外去搞那8000億的地方專項(xiàng)債券發(fā)行，但是時(shí)刻有人會(huì)提醒我們,，要注意中國的總體財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),。

第三個(gè)數(shù)字是5500億。這是今年計(jì)劃減稅降費(fèi)的總規(guī)模,，其中3500億是減稅的規(guī)模,，2000億為降費(fèi)的規(guī)模,。減稅降費(fèi)從來都是受歡迎的，問題在于,，拿什么去減稅,？減稅就得有減稅的歸宿和來源。從我國減稅歷史上看,，基本上都是借錢減稅,，一手?jǐn)U大財(cái)政赤字，擴(kuò)大國債發(fā)行,，一手實(shí)施減稅,。今年23800億的財(cái)政赤字，相對于去年21800億的財(cái)政赤字增加了2000億,。財(cái)政政策的擴(kuò)張力度不取決于赤字的總規(guī)模,，而只取決于赤字的增量。也就意味著,，對應(yīng)今年這5500億的減稅降費(fèi)規(guī)模,，赤字上基本上是2000億，剩下的就得通過其他途徑去彌補(bǔ),。其他的途徑在哪兒,？

今年的《政府工作報(bào)告》中說了三件事。一是政府一般性支出壓縮5%,，盡管額度很小,，但是起碼是一個(gè)信號；二是絕不允許增加三公經(jīng)費(fèi),；三是壓縮非重點(diǎn)財(cái)政支出,。在這三條措施之外又提了一個(gè)新的詞匯，叫作“節(jié)用裕民”,。這里所說的意思就是用減少政府支出的辦法實(shí)施減稅降費(fèi),。不管能不能做到，至少開了一個(gè)頭,，確定了一個(gè)方向,。如果今后照著這個(gè)方向走下去，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相適應(yīng),，相匹配的這樣一種積極的財(cái)政政策的大致框架,，會(huì)越來越清晰地呈現(xiàn)在人們面前。

只有削減政府支出與減稅降費(fèi)并舉,，才是本來意義上的降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)之舉,。應(yīng)當(dāng)說，我們越來越轉(zhuǎn)向于契合經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線的減稅降費(fèi)操作。

　　清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院副院長白重恩：

　　財(cái)政政策側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是普遍降低企業(yè)負(fù)擔(dān)

我們?yōu)槭裁磿?huì)有現(xiàn)在的財(cái)政政策,？它的起點(diǎn)到底是什么,？這樣的財(cái)政政策帶來的問題是什么？

我想引進(jìn)一個(gè)自己提出的概念,，叫新二元陷阱,。這個(gè)新二元陷阱是什么？為什么可能形成一個(gè)陷阱,？其中財(cái)政在起什么樣的作用,。

中國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，尤其是2008年底國際金融危機(jī)對我國造成了很大沖擊,。面對下行壓力,，政府很自然的反應(yīng)就是采取財(cái)政刺激政策。而財(cái)政刺激最得心應(yīng)手的手段就是政府主導(dǎo)的投資,。受到了經(jīng)濟(jì)下行的壓力,，產(chǎn)生財(cái)政刺激性的投資。這樣的投資會(huì)產(chǎn)生什么后果,？如果經(jīng)濟(jì)中有大量的失業(yè),，刺激投資就可能產(chǎn)生非常正面的效果。比如投資用來修橋,、修路,、修港口和建機(jī)場，這些除了要用資本以外,，還要使用勞動(dòng)力,，投資會(huì)創(chuàng)造大量就業(yè)，幫助解決失業(yè)問題,。2009年4萬億投資開始的時(shí)候,，基本實(shí)現(xiàn)了充分就業(yè)，失業(yè)率很低,，沒有結(jié)構(gòu)性失業(yè),。在這種情況下，刺激投資產(chǎn)生的效果就是使要素價(jià)格變得很高,。除了資金成本比較高以外,，還有一個(gè)后果就是勞動(dòng)力成本增長得很快。

有人認(rèn)為,，勞動(dòng)力成本增長快不是由投資引起的,，而是由于勞動(dòng)供給減少造成的。中國適齡勞動(dòng)人口每年以300萬到500萬的速度在下降,，勞動(dòng)力供給增加的速度在減慢,，這確實(shí)會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)成本的上升,。但我們的一些研究發(fā)現(xiàn)，勞動(dòng)力成本快速上升和刺激性投資有關(guān),。

勞動(dòng)力成本肯定會(huì)增加，問題是增加的速度有多快,。如果勞動(dòng)力成本增加的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于勞動(dòng)生產(chǎn)力增長的速度,，就會(huì)帶來問題。是否是由于投資造成的呢,？看看投資創(chuàng)造了什么樣的就業(yè),。我國政府引導(dǎo)的投資主要是投在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要?jiǎng)?chuàng)造的就業(yè)是低端勞動(dòng)力的就業(yè),。2008年之前,，教育水平越高的人工資增長速度越快，2008年之后完全調(diào)過來了,。從2009年開始,，教育程度越低的人，工資增長的速度越快,。這是我們根據(jù)城鎮(zhèn)居民的調(diào)查數(shù)據(jù)得出來的結(jié)果,。我們還做了很多其他的分析，總的結(jié)論就是,，中國勞動(dòng)力成本增加得快,，不僅僅是由于勞動(dòng)力供給減少造成的，主要是由于政府的刺激性投資造成的,。

當(dāng)要素成本上升的時(shí)候,，市場中沒有政府背景的企業(yè)的運(yùn)營就很困難。所以經(jīng)常聽到企業(yè)抱怨成本增加得快,，成本過高,。所以現(xiàn)在供給側(cè)改革的五項(xiàng)任務(wù)之一就是降成本。這個(gè)降成本的背景就是成本增加,。成本增加的原因是什么,？剛才我已經(jīng)給出了一個(gè)解釋。

當(dāng)企業(yè)的成本快速增加的時(shí)候,，就會(huì)對它的盈利周期產(chǎn)生負(fù)面影響,，企業(yè)投資積極性就減弱了。尤其是2016年和今年,，我們發(fā)現(xiàn)民間投資增長的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于總投資的平均增長速度,，而總投資的平均增長速度又遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長速度。2017年前兩個(gè)月投資增速平均大概是10%左右,，但是基建的投資增長速度跟去年相比增加27%,，民間投資增長速度大概是5%多一點(diǎn),。去年基礎(chǔ)設(shè)施投資增長的速度是18%左右,，總投資的增長速度是9%左右,。總的來說,，政府主導(dǎo)的投資占的比重越來越大,，民間投資占的比重越來越小。其中一個(gè)原因,，就是因?yàn)檎龑?dǎo)的投資增加了要素的成本,，使得民間投資的空間壓縮了。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中這叫擠出效應(yīng),。這種擠出效應(yīng)不但出現(xiàn)在資本渠道,，還出現(xiàn)在勞動(dòng)力渠道。造成的后果是什么,？那就要看民間的投資效率和政府驅(qū)動(dòng)投資的效率的比較是什么樣的?，F(xiàn)在很難得到特別好的數(shù)據(jù)來證明政府投資的效率低，但是我簡單地做了一個(gè)研究,。我們從萬得數(shù)據(jù)庫中把所有發(fā)債的企業(yè)挑出來,，再從中選擇政府融資平臺(tái)。我們把發(fā)債券的融資平臺(tái)都找出來,，因?yàn)檫@些發(fā)債券的企業(yè)必須要公布它的資產(chǎn)負(fù)債表,，所以就有了這些企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表,，算一下政府融資平臺(tái)的企業(yè)的投資回報(bào)率大概是多少,。我們發(fā)現(xiàn),，2016年平均的資本回報(bào)率是1.5%，這是一個(gè)非常低的水平,。

再看其他指標(biāo),，我們看各省全要素生產(chǎn)率的增長跟什么因素有關(guān),。我們又發(fā)現(xiàn),，全要素生產(chǎn)率的增長和投資增長的速度是負(fù)相關(guān)的,。財(cái)政刺激使得政府驅(qū)動(dòng)的投資占的比重越來越大,，擠出了民營的投資,，導(dǎo)致了效率降低,。效率降低又進(jìn)一步形成經(jīng)濟(jì)下行壓力,。

從經(jīng)濟(jì)下行的壓力，到政府驅(qū)動(dòng)的投資,，到擠出投資,，到效率下降，到進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)增長下行壓力,，形成這樣一個(gè)陷阱式循環(huán),。這里面財(cái)政起到的作用，就是政府驅(qū)動(dòng)的投資占的比重越來越大,。可能不一定在預(yù)算中顯示出來,，可能在再融資平臺(tái)的債務(wù)中顯示出來,。但是不管怎么樣，跟政府的刺激是有關(guān)的,。

　　怎么走出這個(gè)循環(huán),？

很多人提出了不少不錯(cuò)的方案,，比如能不能減少一些財(cái)政刺激性的投資,，用騰出來的資源來幫企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)。我完全同意,。怎么減,，可以有很多具體方案，但是這是一個(gè)大的方向,。財(cái)政政策仍然是積極的財(cái)政政策,，但是積極的財(cái)政政策不是體現(xiàn)于政府過多的投資，而是政府用資源來降低企業(yè)的負(fù)擔(dān),。政府的很多投資也就是融資平臺(tái),，通過借債的方式來做。如果對它不控制,，即使在預(yù)算內(nèi)控制了,，它的投資仍然會(huì)膨脹，所以對融資平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行控制非常重要,。

還有人說,，如果政府不在公路、港口進(jìn)行投資,，能不能轉(zhuǎn)向其他領(lǐng)域,，比如加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)對企業(yè)的扶持,。產(chǎn)業(yè)政策面臨什么問題,？一位哈佛大學(xué)教授和幾個(gè)學(xué)者一起用中國工業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù)來分析產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)效率產(chǎn)生的影響,。由于受到數(shù)據(jù)的限制，只看四個(gè)方面的產(chǎn)業(yè)政策,，稅收優(yōu)惠,、政府直接補(bǔ)貼、政府補(bǔ)貼投資和關(guān)稅保護(hù)對企業(yè)的效率產(chǎn)生什么樣的影響,。他們發(fā)現(xiàn),，只有當(dāng)產(chǎn)業(yè)政策是促進(jìn)競爭的時(shí)候才對企業(yè)的效率才有正面作用。

怎么衡量產(chǎn)業(yè)政策是不是促進(jìn)競爭,？看它是不是普惠于行業(yè)所有企業(yè),，普惠程度越高越有利于競爭，有利于效率提高,。我們的研究發(fā)現(xiàn),，雖然政府在產(chǎn)業(yè)政策上花這么多錢去減稅和補(bǔ)貼，但是工業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù)顯示,，對效率并沒有產(chǎn)生正面影響,。這些錢花到這些特惠的產(chǎn)業(yè)政策，不如用來減輕企業(yè)普遍的負(fù)擔(dān),。

給定剛才可能出現(xiàn)的惡性循環(huán),，要好好想一想采取什么樣的財(cái)政政策。用刺激性投資拉動(dòng)需求的政策會(huì)帶來越來越多的問題,。我們需要給企業(yè)減負(fù),，需要重新思考產(chǎn)業(yè)政策來怎么設(shè)計(jì)，需要重新思考政府的各項(xiàng)支出怎么能夠更好地來幫助企業(yè)具有更強(qiáng)的競爭力,。

　　中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希：

　　降成本的著力點(diǎn)在于降低制度性成本

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要任務(wù)是“三去一降一補(bǔ)”,，其中“一降”指的就是降成本，說明當(dāng)前成本太高,。怎么理解成本高,？為什么成本太高,？

中國過去的發(fā)展模式是低成本,、低附加值?，F(xiàn)在變成了高成本、低附加值,。為什么從低成本變成了高成本,？顯然，高成本不能用稅收來解釋,，不能說是稅收導(dǎo)致了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本升高,，因?yàn)檫@些年不斷減稅。所以,，只能從其他方面來解釋,。直觀來看,，成本高主要表現(xiàn)在原材料成本高，能源成本高,，還有其他銷售費(fèi)用,、財(cái)務(wù)費(fèi)用等。

對于企業(yè)來講,，降成本是很難的,。因?yàn)槌杀締栴}是一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)性問題，是一個(gè)整體,。成本問題某種意義上說是一個(gè)分配問題,。比如，人工成本對企業(yè)來說是成本,，對勞動(dòng)者來說是收入,。原材料成本對下游企業(yè)來說是成本，對上游企業(yè)來說是收入,。融資的財(cái)務(wù)費(fèi)用，對實(shí)體企業(yè)來說是成本,，對金融企業(yè)來說是收入,。所以，從微觀來看,，它體現(xiàn)為要素的收入分配問題,。這邊降了，那邊就少了,。

所以,，如果僅從會(huì)計(jì)的角度去看待降成本，很可能成為一個(gè)蹺蹺板,。所以,，要整體看待成本問題。從整體來看,，幾方面原因?qū)е鲁杀颈容^高,。

產(chǎn)能過剩，杠桿率提高,，這些都會(huì)導(dǎo)致高成本,。一旦產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，就會(huì)產(chǎn)生大量無效成本,，不能帶來增值,。杠桿率提高，意味著財(cái)務(wù)費(fèi)用沉重,，成本也就上去了,。如果庫存很多,，很顯然會(huì)導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)慢，也會(huì)增加成本,。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來說,，由這些問題導(dǎo)致的成本是經(jīng)濟(jì)成本，實(shí)際上是資源錯(cuò)配的成本,。僵尸企業(yè)是資源錯(cuò)配,，大量寶貴的社會(huì)資源消耗在這些企業(yè)，產(chǎn)能過剩使產(chǎn)能不能有效發(fā)揮出來,，閑置在那里,，資源沒有充分有效利用，也是資源錯(cuò)配,。杠桿率高,，說明資金配置出了問題。整體來說,，這些問題都是經(jīng)濟(jì)成本,，是資源錯(cuò)配導(dǎo)致的高成本。研發(fā)的短缺導(dǎo)致成本的增值效率低,，企業(yè)沒有新技術(shù),、新產(chǎn)品、新工藝,，過程消耗就高,，成本的轉(zhuǎn)化率就低。這樣的成本叫低效成本,，甚至可以說是無效成本,。這種成本是由于研發(fā)投入不足所導(dǎo)致的，也可以說是制度創(chuàng)新不足導(dǎo)致的,。

除了這些,，還有老齡化帶來的成本。我國在1999年就進(jìn)入了老齡社會(huì),，發(fā)達(dá)國家進(jìn)入老齡社會(huì)花了幾十年時(shí)間,，我們還沒有富起來就變成了老齡社會(huì)。

此外,，還有資源成本,、環(huán)境成本等等。

成本為什么會(huì)越來越高,？主要是制度變遷滯后造成的,。

制度變遷滯后是相對于風(fēng)險(xiǎn)而言。我國已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，經(jīng)濟(jì)也是風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì),，但是制度變遷的速度慢于風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的速度,。這個(gè)時(shí)候，整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不確定性就會(huì)被放大,，行為方式也會(huì)轉(zhuǎn)變,，導(dǎo)致成本急劇上升。從定價(jià)的角度看,，過去是按照歷史成本來定價(jià),，而現(xiàn)在的定價(jià)是按照風(fēng)險(xiǎn)來定價(jià)，企業(yè)的成本也不是歷史成本,，而轉(zhuǎn)化為一種風(fēng)險(xiǎn)成本,。一旦按照風(fēng)險(xiǎn)來定價(jià)，就不是遵循以前所說的供求規(guī)律,。比如說,，在當(dāng)前資本和資金相對過剩的時(shí)期，融資成本為什么還那么貴,，企業(yè)借錢的時(shí)候利率那么高,？就是因?yàn)橐紤]風(fēng)險(xiǎn)因素。當(dāng)銀行給企業(yè)貸款的時(shí)候,，它首先要評估企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)狀況,，中小企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大，利率就要高,，大企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)低，利率就低,。除了在利率上還有抵押和評估也需要費(fèi)用,，所以導(dǎo)致融資貴。所以當(dāng)定價(jià)機(jī)制不是按照歷史成本,，而是按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)的時(shí)候,，就意味著所有的生產(chǎn)要素都會(huì)變貴。在這種情況下,，實(shí)體經(jīng)濟(jì)的成本就會(huì)提高,。

從社會(huì)角度來說，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)意味著很多風(fēng)險(xiǎn)要內(nèi)部化,，比如說養(yǎng)老要由企業(yè)承擔(dān)社保繳費(fèi),，導(dǎo)致企業(yè)成本上升。內(nèi)部化就意味著轉(zhuǎn)化為企業(yè)的成本,，導(dǎo)致成本上升,。由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各種風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大,，不確定性增加,，整個(gè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行成本就會(huì)上升,，我們就進(jìn)入了一個(gè)高成本時(shí)代。這個(gè)高成本時(shí)代和高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代是一致的,。從這個(gè)意義上講,，現(xiàn)在的成本已不是會(huì)計(jì)學(xué)意義上的成本，而是風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化,。但是,，我們一直是按照歷史成本的觀念去理解成本。

所以,，在這種情況下,，如果說不能降低整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)水平，那么高成本是無法降下來的,。而要降低整個(gè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)水平,，就要加快改革，加快制度創(chuàng)新,，推進(jìn)制度變遷,，使制度和風(fēng)險(xiǎn)之間形成一種良好的匹配。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的不確定性總體水平下降的時(shí)候,，那么整個(gè)成本水平才能下降,。

當(dāng)前面臨的所謂成本高，歸結(jié)起來都是制度性成本,。制度性成本提高不僅是因?yàn)楣苤频脑?，而且是因?yàn)楝F(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)的整體水平提高了，而制度創(chuàng)新沒有及時(shí)跟進(jìn),，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)整體水平上升,，最終引起成本上升。所以,，降成本的著力點(diǎn)應(yīng)是怎么樣降低制度性成本,。只有降低制度性成本，我們才可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級,。