財政部、國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》答記者問

近日,，財政部,、國土資源部印發(fā)了《地方政府土地儲備專項債券管理辦法(試行)》(財預(yù)〔2017〕62號，以下簡稱《辦法》),。就此,，財政部、國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題,。

一,、問：土地儲備制度是什么？發(fā)行土地儲備專項債券的政策背景是什么,？

答：土地儲備制度是指市縣政府或國土資源部門委托土地儲備機構(gòu),，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用年度計劃,，將按照法定程序收回、收購,、優(yōu)先購買或征收的土地納入政府儲備,，對儲備土地進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理，以備政府供應(yīng)土地,、調(diào)控市場的一種制度安排,。土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用,，依法取得土地,，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為,，是穩(wěn)定土地市場,、落實調(diào)控職能的有效手段；有利于提供保障性安居工程用地,，支持應(yīng)對房價過快上漲,，滿足中低收入家庭住房需求,；有利于保證土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃實施，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用,，提高土地利用效率,；有利于促進(jìn)土地市場發(fā)育，為土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓提供保障,。依法依規(guī)解決土地儲備資金問題,，是保障土地儲備工作健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

2015年以前,，地方土地儲備資金的來源以銀行貸款為主,。為加強對地方政府舉債融資行為的監(jiān)督、遏制政府債務(wù)過快增長勢頭,、防范政府債務(wù)風(fēng)險,、保障地方政府合理融資需求，在借鑒和比較主要市場經(jīng)濟國家地方政府融資模式經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,，立足我國國情和實踐,，從2015年起實施的新預(yù)算法(2014年修訂)規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)通過發(fā)行地方政府債券方式舉借債務(wù),，除此以外不得以其他任何方式舉債,。按照預(yù)算法要求，財政部,、國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》(財綜〔2016〕4號),，明確各地不得再向銀行業(yè)金融機構(gòu)舉借土地儲備貸款，土地儲備融資需求應(yīng)當(dāng)通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式解決,。

與此同時,，為保障土地儲備等重點領(lǐng)域籌資方式調(diào)整后合理融資需求，按照新預(yù)算法和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)有關(guān)精神,，財政部積極研究推動完善地方政府專項債券管理,，加快按照地方政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券步伐，著力發(fā)展實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡的專項債券品種,，并經(jīng)第十二屆全國人大第五次會議審議批準(zhǔn),。根據(jù)地方政府性基金收入項目特點和相關(guān)工作進(jìn)展，2017年擬選擇土地儲備等重點領(lǐng)域開展試點,。據(jù)此,，結(jié)合我國地方政府債務(wù)管理規(guī)定和地方土地儲備管理工作實際，經(jīng)廣泛調(diào)研,、論證和征求意見,，財政部、國土資源部研究制定了《辦法》,。

二,、問：發(fā)行土地儲備專項債券有什么積極意義,？

答：發(fā)行土地儲備專項債券，是深入貫徹以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署,，嚴(yán)格按照預(yù)算法要求和國務(wù)院文件規(guī)定,，完善地方政府專項債券管理、規(guī)范地方政府土地儲備融資行為的重要舉措,。土地儲備專項債券根據(jù)土地儲備業(yè)務(wù)實際需要,，在發(fā)行額度和期限、發(fā)行對象,、項目管理,、收益回報等方面“量身打造”，全面適應(yīng)土地儲備業(yè)務(wù)特點,，有利于健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制,，保障土地儲備領(lǐng)域項目建設(shè)合理融資需求，防范專項債務(wù)風(fēng)險,，妥善處理好穩(wěn)增長和防風(fēng)險的關(guān)系,，服務(wù)改革發(fā)展大局。

一是促進(jìn)經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展,。將完善專項債券管理與依法推進(jìn)土地儲備融資模式改革有機結(jié)合,，通過專項債券管理模式創(chuàng)新，形成總量可控,、動態(tài)可持續(xù)的資金保障機制,，以合法規(guī)范方式保障土地儲備項目合理融資需求，既促進(jìn)土地市場規(guī)范,、健康發(fā)展,，又發(fā)揮國土資源對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的服務(wù)保障作用，支持地方穩(wěn)增長,、補短板,，助力全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)。

二是完善專項債券管理,。依據(jù)預(yù)算法、國發(fā)〔2014〕43號文件確定的地方政府債券管理理念,，借鑒國外市政債券管理經(jīng)驗,，對以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€的專項債券，強化項目收益和融資自求平衡的管理理念,，發(fā)揮專項債券項目對應(yīng)專項收入,、資產(chǎn)的償債保障作用，主動防范化解潛在風(fēng)險隱患,。

三是遏制違法違規(guī)變相舉債行為,。在嚴(yán)格執(zhí)行國發(fā)〔2014〕43號文件關(guān)于剝離融資平臺公司政府融資職能,、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》(國發(fā)〔2010〕19號)關(guān)于公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺公司等規(guī)定的同時，通過開“正門”發(fā)行土地儲備專項債券,，將用于償還專項債務(wù)的土地儲備資產(chǎn)及其預(yù)期土地出讓收入顯性化,，債券資金由納入國土資源部名錄管理的土地儲備機構(gòu)專項用于土地儲備業(yè)務(wù)，從機制上堵住融資平臺公司等企業(yè)冒用土地儲備名義以儲備土地進(jìn)行抵押擔(dān)保融資的“后門”“歪門”,，防范違法違規(guī)舉債或變相舉債,、挪用土地儲備資金等行為發(fā)生。

四是深化財政與金融互動,。選擇土地儲備等部分政府性基金收入項目分類發(fā)行專項債券,，有利于豐富地方政府債券品種，完善地方政府債券市場,，進(jìn)一步增強地方政府債券透明度,，保護投資者合法權(quán)益，支持對債券科學(xué)合理定價,，提高地方政府債券市場化水平,，吸引更多社會資本投資地方政府債券，帶動民間資本支持重點領(lǐng)域項目建設(shè),，激發(fā)民間投資潛力,。

三、問：《辦法》的主要內(nèi)容及土地儲備專項債券管理的重點是什么,？

答：《辦法》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政府債務(wù)管理規(guī)定,，從額度管理、預(yù)算編制,、預(yù)算執(zhí)行和決算,、監(jiān)督管理、職責(zé)分工等方面,，提出了地方政府土地儲備專項債券管理的工作要求,。在《地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法》(財預(yù)〔2016〕155號)基礎(chǔ)上，土地儲備專項債券管理進(jìn)一步突出以下重點：

一是體現(xiàn)項目收益與融資自求平衡的理念,?！掇k法》明確提出，土地儲備專項債券是地方政府專項債券的一個品種,，以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入償還,。《辦法》強調(diào),，發(fā)行土地儲備專項債券的土地儲備項目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源,，對應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實現(xiàn)項目收益和融資自求平衡,。

二是落實市縣政府管理責(zé)任,、加強部門協(xié)調(diào)配合,。《辦法》落實市縣政府責(zé)任,，通過統(tǒng)一土地儲備專項債券命名格式,，將債券償還和資金管理責(zé)任一一對應(yīng)到具體使用債券資金的市縣政府；強化財政部門,、國土資源部門協(xié)調(diào)配合,，發(fā)揮部門各自優(yōu)勢，保障專項債券順利發(fā)行,、使用和償還,。

三是實現(xiàn)專項債券與項目嚴(yán)格對應(yīng)?！掇k法》明確,，土地儲備專項債券發(fā)行嚴(yán)格對應(yīng)項目實施；債券期限與項目實際相適應(yīng),；債券安排的支出明確到具體項目,；土地儲備項目取得的土地出讓收入，按照該項目對應(yīng)的債券余額統(tǒng)籌安排資金,。通過將原來集中發(fā)行和管理的專項債券,，進(jìn)一步完善為按項目發(fā)行和管理，便于投資者信息甄別,，提高債券市場化水平,。

四是加強債務(wù)對應(yīng)資產(chǎn)管理。加強儲備土地的動態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計,，及時評估儲備土地資產(chǎn)價值,；加強土地儲備資產(chǎn)維護管理，確保土地儲備資產(chǎn)保值增值,；嚴(yán)格儲備土地?fù)?dān)保管理,，地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

五是依法安排債券規(guī)模,。土地儲備專項債券額度依法不得突破地方政府專項債務(wù)限額,。各省、自治區(qū),、直轄市年度土地儲備專項債券額度應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的分地區(qū)專項債務(wù)限額內(nèi)安排,，由財政部下達(dá)各省級財政部門，抄送國土資源部,。

四、問：土地儲備專項債券如何實現(xiàn)與項目對應(yīng),？

答：一是債券發(fā)行對應(yīng)項目實施,?！掇k法》規(guī)定，土地儲備專項債券可以對應(yīng)單一項目發(fā)行,，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個項目集合發(fā)行,，具體根據(jù)項目區(qū)位特點、實施期限等因素綜合確定,，便于投資者信息甄別,，提高專項債券市場化水平。

二是債券期限與項目實際相適應(yīng),?！掇k法》從土地儲備工作屬性和資金周轉(zhuǎn)使用特點出發(fā)，規(guī)定土地儲備專項債券原則上不超過5年,，具體由省級政府結(jié)合項目實際自行確定,；土地儲備專項債券發(fā)行時，可以約定根據(jù)土地出讓收入情況提前償還債券本金的條款,。鼓勵地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計債券期限結(jié)構(gòu),。既避免期限過短造成的錯配風(fēng)險，又降低期限過長帶來資金閑置問題,。

三是債券使用明確到具體項目,。《辦法》要求,，土地儲備專項債券支出應(yīng)當(dāng)明確到具體項目,，在地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)計，納入財政支出預(yù)算項目庫管理,。地方各級國土資源部門應(yīng)當(dāng)建立土地儲備項目庫,，項目信息應(yīng)當(dāng)包括項目名稱、地塊區(qū)位,、儲備期限,、項目投資計劃、收益和融資平衡方案,、預(yù)期土地出讓收入等情況,。

四是債券本金償還與項目取得的土地出讓收入相對應(yīng)?！掇k法》要求,，土地儲備項目取得的土地出讓收入，應(yīng)當(dāng)按照該項目對應(yīng)的土地儲備專項債券余額統(tǒng)籌安排資金,，專門用于償還到期債券本金,，不得通過其他項目對應(yīng)的土地出讓收入償還到期債券本金。因儲備土地未能按計劃出讓、土地出讓收入暫時難以實現(xiàn),，不能償還到期債券本金時,，可在專項債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行土地儲備專項債券周轉(zhuǎn)償還，項目收入實現(xiàn)后予以歸還,。

五,、問：土地儲備專項債券為什么要與資產(chǎn)對應(yīng)？如何實現(xiàn)與資產(chǎn)對應(yīng),？

答：根據(jù)法定預(yù)算管理方式不同,，國發(fā)〔2014〕43號文件將地方政府債券分為一般債券和專項債券。其中,，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的,，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還,；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的,，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€,。

建立專項債券與項目資產(chǎn),、收益對應(yīng)的制度，是貫徹落實國發(fā)〔2014〕43號文件精神的重要措施,，有利于防范和化解專項債務(wù)風(fēng)險,，合理評估專項債務(wù)風(fēng)險，也有利于加強國有資產(chǎn)管理,，加快推進(jìn)融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型,，防止國有資產(chǎn)流失，有效確保國有資產(chǎn)保值增值,。為此,，《辦法》從實施統(tǒng)計監(jiān)測、加強維護管理,、嚴(yán)格擔(dān)保管理等方面提出了要求,。

一是實施債務(wù)對應(yīng)資產(chǎn)統(tǒng)計監(jiān)測?！掇k法》要求,，土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格儲備土地管理，理清土地產(chǎn)權(quán),，按照有關(guān)規(guī)定完成土地登記,，加強儲備土地的動態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計，及時評估儲備土地資產(chǎn)價值,。

二是加強土地儲備資產(chǎn)維護管理,?！掇k法》要求，地方各級國土資源部門要履行國有資產(chǎn)運營維護責(zé)任,，確保土地儲備資產(chǎn)保值增值,。

三是嚴(yán)格儲備土地?fù)?dān)保管理?！掇k法》依據(jù)法律和政策規(guī)定，明確地方政府不得以儲備土地為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保,，防止地方政府違法違規(guī)使用儲備土地資產(chǎn)為融資平臺公司等企業(yè)債務(wù)融資進(jìn)行抵質(zhì)押擔(dān)保,。

六、問：《辦法》如何更好發(fā)揮市縣政府和部門管理作用,？

答：《辦法》從土地儲備債券管理工作相關(guān)主體出發(fā),，明確了市縣政府、財政和國土部門,、土地儲備機構(gòu)等相關(guān)單位的監(jiān)督管理責(zé)任,。

一是強化財政和國土資源部門協(xié)調(diào)配合?！掇k法》明確,，財政部門統(tǒng)一辦理專項債券發(fā)行、還本付息,；國土資源部門,、土地儲備機構(gòu)配合做好債券發(fā)行準(zhǔn)備、項目信息披露等工作,，履行項目管理責(zé)任,，發(fā)揮部門各自優(yōu)勢，保障專項債券順利發(fā)行,、使用和償還,。

二是落實市縣政府管理責(zé)任?！掇k法》要求,，土地儲備專項債券冠以“××年××省、自治區(qū),、直轄市(本級或××市,、縣)土地儲備專項債券(×期)——×年××省、自治區(qū),、直轄市政府專項債券(×期)”名稱,，落實市縣政府債券償還和資金管理責(zé)任,。

三是明確土地儲備機構(gòu)責(zé)任。《辦法》明確，土地儲備機構(gòu)負(fù)責(zé)測算提出土地儲備資金需求,，配合提供土地儲備專項債券發(fā)行相關(guān)材料，同時加強儲備土地的動態(tài)監(jiān)管和日常統(tǒng)計，規(guī)范使用土地儲備專項債券資金,，提高資金使用效益。

四是發(fā)揮專員辦監(jiān)督作用,?！掇k法》明確，財政部駐各地專員辦對土地儲備專項債券額度,、發(fā)行,、使用、償還等進(jìn)行監(jiān)督,，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)和財政管理,、土地儲備資金管理等政策規(guī)定的行為，及時報告財政部,，抄送國土資源部,。