當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型階段，速度在減緩,，質(zhì)量在提升,。上一輪城鎮(zhèn)化快速發(fā)展為經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)帶來了巨大變化的同時，也面臨一系列社會問題,，使人們對城鎮(zhèn)化發(fā)展趨向引發(fā)質(zhì)疑,。在經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的約束條件已經(jīng)發(fā)生很大變化,，這就要求我們調(diào)整城鎮(zhèn)化發(fā)展思路,，促進城鎮(zhèn)化發(fā)展轉(zhuǎn)型升級，及時制定具有針對性和差異化的政策引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,。

　　城鎮(zhèn)化進程中的認識與政策誤區(qū)

一個時期以來,，許多地方把城鎮(zhèn)化當(dāng)作推進經(jīng)濟增長的主要手段。一些地方政府有一種求快的心理,，把城鎮(zhèn)化作為拉動GDP的抓手,、形象工程的手段、土地財政收入的來源,，進而不斷擴大城鎮(zhèn)面積,，希望通過加速推進城鎮(zhèn)化來拉動經(jīng)濟增長。這種認識之下,，是狂飆突進式的造城運動,。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心調(diào)查顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計,，截至2016年5月,，全國縣及縣以上的新城新區(qū)數(shù)量3500多個。研究顯示,，我國的新城新區(qū)發(fā)展,，普遍面臨著規(guī)劃上過度超前、定位上同質(zhì)化、過度依賴房地產(chǎn)拉動等突出問題,。這些新城新區(qū),，規(guī)劃人口達34億，規(guī)劃能容納全世界近一半人口,！中國經(jīng)歷了全世界規(guī)模最大,、速度最快的城市化進程。而伴隨著這個進程,，中國也正經(jīng)歷著全世界規(guī)模最大,、速度最快的造城運動。

其實不用什么更多的調(diào)查,，你看看各地的新聞報道,、政府報告和規(guī)劃就知道，近些年,，造城在各地大規(guī)模地,、狂飆突進式地展開。一個中等省份,，可以規(guī)劃100多個新城,、幾百個工業(yè)園區(qū)；一個大城市可以規(guī)劃建設(shè)近20個新城,、新區(qū),、新鎮(zhèn)；一個三四線城市規(guī)劃建設(shè)三四個新城,、新區(qū),、新鎮(zhèn)不在話下；一個縣城總會有一兩個新城,、新區(qū),、新鎮(zhèn)，建三四個工業(yè)園區(qū),。新城的規(guī)劃,，后面是人口的規(guī)劃，本來一個縣城的新區(qū),，動輒20萬,、30萬人。在東北某縣,，本來全縣人口才40萬,，規(guī)劃20年后，縣城城鎮(zhèn)人口要達到50萬,，打造一個大城市,，變成一個區(qū)域中心城市,。魄力和勇氣很值得贊賞。

激進的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式帶來了一系列負效應(yīng),。地方政府可以粗放地獲得土地并使用土地的土地管理政策,，助長了新城新區(qū)在空間上擴展,；政府投資,、金融資本注入是新城新區(qū)發(fā)展的重要推手，政府不計債務(wù)規(guī)模及后果的投融資開發(fā)模式為“造城運動”推波助瀾,，所以地方政府在新城新區(qū)建設(shè)上都是大手筆,、大氣魄。但是隨之而來的就是巨額的地方債務(wù),。

另外對小城鎮(zhèn)建設(shè)的認識也有偏差,。上一輪城鎮(zhèn)化人口流向主要是從農(nóng)村進入城市，尤其是進入大城市,，下一階段人口城鎮(zhèn)化主要是從小城鎮(zhèn)到大城市?，F(xiàn)在小城鎮(zhèn)的發(fā)展思路要改變，大中小城市均衡發(fā)展的思路要轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在不是把小城鎮(zhèn)做大規(guī)模的時候,，現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的任務(wù)是保護好生態(tài)，保護好歷史,，保護好文化,，為將來的人口回流打好基礎(chǔ)。大城市的擴張會伴隨著小城鎮(zhèn)的衰敗,，除非那些有特色的小城鎮(zhèn),。這是市場的選擇。

　　城鎮(zhèn)化的兩個新變化

城鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)的變化,。人口呈現(xiàn)一定程度的收縮,。以遼寧省為例，2014年中國城市建成區(qū)近5年增加面積排行榜上,，大連排第10位,，沈陽排第15位。遼寧常住人口全國占比由2000年的3.27%下降到2015年的3.19%,；城鎮(zhèn)人口全國占比由2000年的4.1%下降到2015年的3.83%,；2000年到2015年間，遼寧總?cè)丝谠黾恿?44萬人,，在全國新增總?cè)丝谥姓急葹?.82%,；遼寧城鎮(zhèn)人口增加了1050萬人，在全國城鎮(zhèn)新增人口占比為3.4%,。遼寧人口自然增長率低于全國平均水平,，2010年首次出現(xiàn)人口負增長,。

人口增量呈現(xiàn)向沈陽、大連集聚的態(tài)勢,。2000-2015年期間,，沈陽、大連兩個城市新增人口506.4萬人,，占全省新增人口比重48%,。2000年沈陽和大連兩市城鎮(zhèn)人口占全省的37.3%，2015年這一比重達到41.2%,。中心城市的分量越來越重,，主要是大城市在未來城市化建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟競爭中的地位和作用提升，伴隨大城市人口占比增加,，經(jīng)濟占比上升,。沈陽、大連兩市GDP全省占比由2000年的47.8%上升到2015年的52.3%,。

城鎮(zhèn)化融資結(jié)構(gòu)的變化,。上一輪城鎮(zhèn)化融資主要有兩種方式：一是通過地方政府融資平臺向銀行借貸，二是發(fā)行地方債,。由于融資平臺的貸款激增及由此引發(fā)的潛在政府債務(wù)風(fēng)險問題,，國家開始實行由中央代發(fā)地方債的方式解決城鎮(zhèn)化融資，但實際效果并不是十分理想,，地方債被限制主要是由于擔(dān)心潛在的結(jié)果可能會造成地方債務(wù)膨脹,，對金融系統(tǒng)形成沖擊。在經(jīng)濟“新常態(tài)”和深化改革的背景下,，PPP模式成為投融資改革的重要方向,，政府從過去公共產(chǎn)品的直接“提供者”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂献髡摺焙汀氨O(jiān)管者”,。

　　城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的重點領(lǐng)域

城鎮(zhèn)化建設(shè)將從空間城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)向人的城鎮(zhèn)化,，城鎮(zhèn)的發(fā)展將從注重規(guī)模擴展向改善城市功能轉(zhuǎn)變。未來的城鎮(zhèn)化政策要轉(zhuǎn)為促進城市緊湊型發(fā)展,，提高城市競爭力,，城市布局應(yīng)從重視“區(qū)域擴散”向重視“人口集聚”轉(zhuǎn)變。

城市更新,。城市更新的實質(zhì)是注重城市內(nèi)涵增長,，是城鎮(zhèn)化建設(shè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。經(jīng)過這些年大規(guī)模的城市建設(shè),，城鎮(zhèn)建設(shè)用地日趨緊張,，而一些城區(qū)工業(yè)用地利用率低下，新興城市中等收入群體對人居環(huán)境品質(zhì)與生活質(zhì)量提升提出了更高要求,，城市更新能提供更多的發(fā)展空間和公共空間,，因此城市更新需求較大,，目前城市更新已經(jīng)從物質(zhì)環(huán)境改造逐步演繹出綜合化整合性的城市發(fā)展理念。未來城市更新的著力點主要包括城區(qū)老工業(yè)區(qū),、舊居民區(qū),、舊商業(yè)區(qū)這三種類型。比如遼寧,，作為國家城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造重點支持地區(qū),，2015年8月城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造被國家列為專項建設(shè)基金項目重點支持領(lǐng)域之一，到2022年這一期間城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造會成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個主要內(nèi)容,。要充分利用好國家政策,，出臺更具吸引力的地方政府配套政策去跟進，吸引社會資本進入,，以產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、城市功能完善,、生態(tài)環(huán)境修復(fù)和民生改善為著力點,，要充分利用騰退土地，重點發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),，在更新中實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重新定位,。

城市群建設(shè)。隨著國家京津冀都市圈,、長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃的陸續(xù)出臺,，城市之間的競爭越來越體現(xiàn)為以核心城市為中心的城市群或大都市圈的競爭。目前,，國內(nèi)關(guān)于城市群的研究認為,，我國有十大城市群：京津冀、長三角,、珠三角,、遼中南、山東半島,、海峽西岸,、中原、長江中游,、關(guān)中,、川渝城市群。在遼寧,，遼中南城市群最初成型起步早,，但遼中南城市群當(dāng)前人均產(chǎn)值地均效益等指標都不高，城市群建設(shè)道路還很漫長,。2015年城市數(shù)據(jù)團基于城市群規(guī)模和內(nèi)部聯(lián)系度的綜合發(fā)展得分分析,，遼中南城市群排名第八,，得分僅高于以西安為中心的關(guān)中城市群和以福州為中心的海峽西岸城市群；而從城市群內(nèi)部聯(lián)系度的分析看,，遼中南城市群排名第九,，僅高于川渝城市群。遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展在很大程度上取決于遼中南城市群的發(fā)展,，這是“十三五”遼寧城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的重點領(lǐng)域,。

智慧城市建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化和“互聯(lián)網(wǎng)+”是“十三五”期間智慧城市建設(shè)的驅(qū)動力,。在此之前的智慧城市建設(shè)由于標準,、技術(shù)、體制機制等一系列問題,，設(shè)計分散,、各自運營，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間很難提供整體性的解決方案,?！笆濉逼陂g，智慧城市建設(shè)更側(cè)重于城市整體設(shè)計而不僅僅是單個部門的數(shù)據(jù)共享,。未來城市建設(shè)主要側(cè)重于推進與市民生活密切相關(guān)的公共服務(wù)信息化進程,，構(gòu)建政府、企業(yè)和社會組織合作的公共服務(wù)體系,；推動互聯(lián)網(wǎng)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,，開展線下制造與線上商務(wù)相結(jié)合的制造模式；擴大電子商務(wù)發(fā)展空間,，加快發(fā)展基于互聯(lián)網(wǎng)的交通,、醫(yī)療、健康,、養(yǎng)老,、教育、旅游,、社會保障等新興服務(wù),。

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的路徑

改善融資環(huán)境，轉(zhuǎn)換城市發(fā)展動力,。改善金融環(huán)境,，實施金融創(chuàng)新，增強社會資本進入PPP項目的積極性,，形成一種市場的自下而上的民間的內(nèi)生動力,，促進金融資本和項目融合，發(fā)揮資本在城市轉(zhuǎn)型升級中的作用,。企業(yè)通過PPP參與原本由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營,，主要是為了追求穩(wěn)定的預(yù)期收益,。通過金融創(chuàng)新，解決PPP項目融資,、股權(quán)退出等問題,。提高社會資本參與PPP項目的積極性，不僅需要PPP項目滿足社會資本參與的理性條件,，即收益,、成本、責(zé)任與風(fēng)險要求,，還需要提高資本的流動性,，只有能退出，才會有積極進入,。政府依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù),，通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則,，給予其合理的投資回報,。政府要做到不與民爭利，守信用,。

形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局，促進城市緊湊發(fā)展,。從要素流動趨勢看,，目前城市發(fā)展仍處于集聚發(fā)展階段，政策在促進城鎮(zhèn)化集約發(fā)展,、促進產(chǎn)業(yè)和人口地域集聚方面還有很大空間,。下一程的城鎮(zhèn)化要換一個維度思考，要提高城市密度,，促進城市緊湊發(fā)展,，提高城市承載力。大城市的集聚效應(yīng)強,，要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,，支持和鼓勵大城市發(fā)展。促進大城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展,，使之成為城市經(jīng)濟的重要支撐和新的增長點,。建立和完善大城市綜合交通體系、現(xiàn)代通信體系,、信息網(wǎng)絡(luò)體系和人才儲備體系,。要把小城鎮(zhèn)納入?yún)^(qū)域城市體系之中，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，提高小城市與外部的經(jīng)濟聯(lián)系能力,。降低企業(yè)生產(chǎn)成本或居民生活成本,，吸引企業(yè)和人口集聚。根據(jù)不同經(jīng)濟區(qū)域的主體功能,，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟布局,、就業(yè)崗位、人口居住,、資源環(huán)境,，達到人口的適度集中和布局的合理，保證城鎮(zhèn)在其自身的環(huán)境容量和區(qū)域的資源承載力限度之內(nèi)持續(xù)發(fā)展,。

引導(dǎo)城市間合理分工,，促進城市群發(fā)展。城市群發(fā)展進程很大程度上取決于中心城市,、核心城市的發(fā)展,，取決于中心城市、核心城市能否為周邊城市的發(fā)展提供更好的服務(wù)與支持,，推進板塊內(nèi)部產(chǎn)業(yè)擴散式轉(zhuǎn)移是實現(xiàn)建設(shè)大都市圈的有效途徑,。因此，中心城市,、核心城市應(yīng)發(fā)揮聚集作用,，提高在城市群中的能級，真正成為具有強大競爭力和區(qū)域認同感的現(xiàn)代化區(qū)域性中心城市,；進一步強化作為區(qū)域性中心城市的使命感,，通過加強對整個城市群的融入意識和服務(wù)功能。優(yōu)化城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作,，大城市要著重發(fā)展高技術(shù),、商貿(mào)和金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，中小城市要提升產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平,；小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要與“三農(nóng)”緊密結(jié)合,，充分發(fā)展各具特色的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的倉儲,、運輸,、農(nóng)機具銷售及維修、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料供應(yīng)和農(nóng)產(chǎn)品銷售等生產(chǎn)型服務(wù)業(yè),，觀光,、休閑、體驗農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村旅游業(yè)等,。積極培育產(chǎn)業(yè)集群,，以產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展引致城市群網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展。區(qū)域政策方面，應(yīng)向精致的區(qū)域服務(wù)體系轉(zhuǎn)變,，新興產(chǎn)業(yè)以輕資產(chǎn),、少土地、重服務(wù)等需求為主,，對土地稅收為主的優(yōu)惠政策并不敏感,，更需要在勞動力、高技術(shù)人才,、服務(wù)環(huán)境等方面的政策創(chuàng)新,。

（本文作者：梁啟東為遼寧社科院副院長、研究員,，趙玉紅為遼寧社科院經(jīng)濟所副所長,、研究員）