集體土地入市改革又有了新動向——上周，國土部和住建部下發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，決定在北京,、上海等13個超大或大城市先行試點,。

該方案核心內(nèi)容是，“試點城市村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織,，可自行開發(fā)運營,，也可通過聯(lián)營、入股等方式，建設運營集體租賃住房”,。

目前,，業(yè)內(nèi)對該方案有幾大關注焦點：一是低成本、體量大的集體土地漸進進入市場,，能否對沖并實現(xiàn)高房價“軟著陸”,；二是以低成本用地吸引市場機構參與，建設規(guī)?；?、配套完善的租賃住房，會不會契合新市民住房需求,；三是繞過“征地”這個過去集體土地市場化的必經(jīng)環(huán)節(jié),，真正實現(xiàn)同地同權、同等入市,，能否成為建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,、同享城市化紅利的有效路徑。

集體土地入市,，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場,，這是黨的十八屆三中全會《決定》提出的改革目標。其中特別強調,，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓,、租賃、入股,，實行與國有土地同等入市,、同價同權。

此后,，本著同地同權的原則,，集體土地入市的一系列改革展開，如全國多個試點地區(qū)開展存量集體建設用地使用權掛牌出讓,、“兩權”抵押（即承包地經(jīng)營權,、農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押）、改革征地模式（縮小征地范圍,、提高補償標準）等,。但是，囿于土地的兜底功能,、擔心“房地產(chǎn)化”,、擔心資本侵害弱勢農(nóng)民利益等顧慮，改革始終是在現(xiàn)有征地模式下作技術性的修修補補,。

近十幾年來,，工業(yè)化,、城市化快速推進，城市邊界往往出現(xiàn)“攤大餅”式的擴張,。通過征地補償,、宅基地騰退，大城市外圍或城郊結合部通常有大量集體建設用地,。比如,，北上廣現(xiàn)有建設用地，國有和集體產(chǎn)權大約各占50%,。2016年以來,，大城市房價又上臺階，即便是外圍,，商品房價格也出現(xiàn)較大漲幅,。

在嚴格的土地用途管制下，加上房地產(chǎn)又是集體土地入市最大“禁區(qū)”,，城郊結合部控制“房地產(chǎn)化”出臺了一系列舉措（如綠化隔離）,，導致相鄰的國有和集體土地出現(xiàn)了巨大的“級差地租”。土地巨大紅利的刺激,，加上外來人口涌入,，讓城郊結合部“小產(chǎn)權房”遍地開花。

由此也產(chǎn)生許多很嚴重的問題,，如城市病突出,、消防安全隱患嚴重等。在知名的蟻族聚集地——海淀區(qū)唐家?guī)X,，試點公租房建設之前,，由于其占據(jù)核心位置，造成區(qū)域交通常常癱瘓,，而野蠻生長的“瓦片經(jīng)濟”也導致巨大安全隱患,。

另一方面，點狀分布的集體用地和城中村,，阻斷了土地成片利用和統(tǒng)一規(guī)劃,，也阻斷了公共服務網(wǎng)狀鏈接，造成城市供地短缺和功能阻斷,。更為嚴重的是,，一邊是大城市供地完成率連年下降，一線城市近5年供地完成率不足60%,，土地征用成本高,、周期長，倒逼房價螺旋上漲,，住房供應嗷嗷待哺,；一邊卻是城市周邊乃至城區(qū)又有大量閑置低效,、違法使用、亂象叢生的供地,、交易存在，農(nóng)民無法享受土地溢價紅利,。

早在2010年,，為緩解公租房建設在用地、資金上的壓力,，國土部就批復北京,、上海作為集體建設用地建設公租房首批試點。此后,，北京推進力度很大,，平房鄉(xiāng)、唐家?guī)X,、太舟塢等5個集體用地試點共建租賃房1.28萬套,，北京還將試點擴展到了市場化租賃房。特別是唐家?guī)X,，不僅供應了近2000套租賃住房,，改善了城市面貌，還突破了集體土地須經(jīng)征收才能入市的土地“二元體制”,，農(nóng)民分享到了土地同地同權,、直接入市的紅利。

但是,，過去宅基地騰退和集體發(fā)展用地劃轉時,，很多“轉用途”手續(xù)不完整，另外公租房租金要比市場租金低20%左右,，投資回收期太長（10年以上）,，短期投入大、看不到盈利,，村集體和村民觀望情緒濃重,。加上銀行對“兩權”抵押非常謹慎，合作開發(fā)商參與的積極性也不高,，導致公租房建設的試點進展不理想,。從2010年啟動至今，唐家?guī)X試點的土井村公租房項目仍未入市,，平房鄉(xiāng)項目也未入住,，目前兩個項目還在等待驗收。由此,，入市改革陷入困局,。

之所以這項改革進程趨于放緩,，很大程度上在于國家對“好經(jīng)念歪”的顧慮。集體土地市場化過程中,，農(nóng)民處于弱勢地位,，基層政府利用土地的主動權大、方式多樣,，內(nèi)在激勵高,，與開發(fā)商合謀侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象在過往比較普遍。于是,，農(nóng)地市場化的任何試點及配套措施都小心謹慎,，甚至寧愿原地踏步，也不愿出現(xiàn)侵害農(nóng)民的亂象,。

對此應該如何“破局”,？筆者認為，“試點先行”仍是國家認可的,、風險可控的路徑下,，有計劃地向租賃市場釋放，無疑是一條謀求最大公約數(shù)的可行改革路徑,。

首先,，按試點城市（北京、杭州）的做法,，集體建設用地開發(fā),，采取“出讓金返還、只交稅金”模式,，即開發(fā)成本僅限建安成本,。由此，以目前市場化租金收益計算,，投資回報率可達6%左右,，開發(fā)商參與積極性會提高。

其次,，相比市場化躊躇不前的公租房試點,，一般租賃住房試點的市場化程度高。結合當前供地全面向租賃住房傾斜的背景,，契合同地同權,、平等入市的集體土地改革目標。

最后,，為新市民,、無房戶提供租賃住房的長期經(jīng)營模式，堵住了侵害農(nóng)民利益的空間。村集體和農(nóng)民掌握土地入市主動權（而不是被征收）,，借此可分享新市民涌入和扎根的城市化紅利,。

集體建設用地建設租賃住房，一方面可緩解城市用地壓力,，助推新市民“先租后買”,，夯實樓市有效需求；另一方面,，利用集體土地高位蓄水及巨大的“級差地租”,，可以有計劃釋放低成本供地，這是高房價“軟著陸”的策略選擇,。此外，集體土地價格低,、拆遷成本低,，配套公共服務的空間充足，能低成本地解決新市民住房需求,，這也是城鎮(zhèn)化和構建內(nèi)需社會的可靠路徑,。

基于以上考慮，筆者認為,，試點建設租賃住房,，將是我國集體土地入市改革最重大的突破，也是十八屆三中全會《決定》提出“建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”改革最重大的突破,。

改革框架已搭建,，關鍵是各級政府要改變過往認識上的不足，并以配套措施跟進確保改革進程和風險可控,，確?！敖?jīng)不被念歪”，紅利能共享,。

在具體配套改革上,，首先是建設用地“確權-登記-頒證”要到位，避免產(chǎn)權不清產(chǎn)生“公共地悲劇”,。

其次,，近期國家及地方租賃新政中，均提出積極發(fā)揮信托投資基金（REITs）作用,。在租金回報率高,、新市民租賃潛力紅利下，“兩權”抵押和REITs在改變投入產(chǎn)出錯配,、吸引社會資金等方面大有可為,。

再次，地方政府要放棄“土地財政”思維，以公共財政角色讓公共配套及時跟上租賃供應,。

最后,，在尊重農(nóng)民和村集體意愿的前提下，要讓他們看到權利義務平等框架下的合作,，能夠實現(xiàn)多贏和更高水平上的紅利分享,。（作者李宇嘉為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）