11月7日下午，反腐領(lǐng)域又傳來一則重磅消息,。

《監(jiān)察法(草案)》一審稿發(fā)布,，面向社會(huì)公開征求意見。對(duì)比三天前,，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國(guó)各地推開國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》,，這無疑是一種有力回應(yīng)。

值得一提的是,，無論是《草案》還是《決定》,，都重點(diǎn)點(diǎn)出了大家非常關(guān)心的一個(gè)問題：未來的反腐敗措施，將由“留置”取代“雙規(guī)”,。

“雙規(guī)”我們聽得不少，但了解的可能并不多,，而留置則更是一個(gè)反腐領(lǐng)域的新鮮詞匯,。這兩者到底有什么區(qū)別?后者取代前者的意義又在哪里?

雙規(guī)

其實(shí)，“雙規(guī)”的標(biāo)準(zhǔn)說法是“兩規(guī)”,。

追根溯源,，監(jiān)察部門的“雙規(guī)”的誕生，要追溯到1990年12月9日國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》,。當(dāng)時(shí)的條例規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間,、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明”。

而紀(jì)檢機(jī)關(guān)的“兩規(guī)”,，則誕生于1994年3月25日頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》其明確規(guī)定“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間,、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”。

1997年5月9日,，《行政監(jiān)察條例》被廢除,。同日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過的《行政監(jiān)察法》，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間,、地點(diǎn)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明”,。自此,，“兩規(guī)”被“兩指”取代。

不過,，這只是在行政領(lǐng)域的廢止,，并沒有影響“雙規(guī)”在黨內(nèi)反腐實(shí)踐的應(yīng)用。

1994年3月25日中紀(jì)委印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》,，其中明確要求,，“調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，采取以下措施調(diào)查取證,，有關(guān)組織和個(gè)人必須如實(shí)提供證據(jù),，不得拒絕和阻撓……要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”,。

就此,，“雙規(guī)”在黨內(nèi)的使用有了依據(jù)。

在性質(zhì)上,，“雙規(guī)”不是正式司法程序的一部分,，而是中國(guó)共產(chǎn)黨在進(jìn)行紀(jì)律檢查方面調(diào)查時(shí)，一個(gè)先于司法程序的,，對(duì)人身自由進(jìn)行限制的,，黨內(nèi)隔離審查措施，主要目的是防止被調(diào)查人拖延時(shí)間,、逃避調(diào)查,，甚至串供、外逃,。

近年來,，特別是黨的十八大以來的反腐實(shí)踐中，“雙規(guī)”發(fā)揮了舉足輕重的利劍作用,。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),，截至2017年6月底，十八大以來,，共立案審查中管干部280多人,、局級(jí)干部8600多人、縣處級(jí)干部6.6萬人,。

爭(zhēng)議

不過,，盡管效用巨大，但作為一個(gè)階段性政策的產(chǎn)物,，各界對(duì)于“雙規(guī)”的爭(zhēng)議一直不小,。

比如有學(xué)者就指出，“雙規(guī)”存在形式上的合法性問題,，具體來說,，就是與2000年頒布的《中華人民共和國(guó)立法法》相沖突了,，根據(jù)《立法法》，“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”必須有法律依據(jù),，但“雙規(guī)”并不符合這一點(diǎn),。

其實(shí)，“雙規(guī)”形式的合法性問題,，早就隨著中央紀(jì)委的組織體制調(diào)整而解決,。

1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公,，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu),、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制。而前面我們說到,，1997年的《行政監(jiān)察法》早就賦予“兩指”以合法性,。因此，“雙規(guī)”在形式上的合法性的來源,，其實(shí)就是《行政監(jiān)察法》第20條的“兩指”,。

當(dāng)然，一個(gè)難以回避的問題是,，依據(jù)實(shí)體性的正當(dāng)程序原理及“比例性原則”,，“雙規(guī)”一直缺乏足夠的法理依據(jù)。

查閱1994年中紀(jì)委的《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》和隨后的細(xì)則,，我們發(fā)現(xiàn),，在以下幾個(gè)方面，他們均沒有對(duì)“雙規(guī)”進(jìn)行約束：明確的時(shí)間限制;傳喚,、拘傳的12小時(shí)限制;不得連續(xù)拘傳,、傳喚的限制。另外,，也沒有檢察院自偵案件刑拘限制為14天的約束。

對(duì)此,，不少學(xué)者開始質(zhì)疑,，《刑事訴訟法》規(guī)定，“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”的犯罪嫌疑人,，逮捕之后的羈押期限一般是兩個(gè)月,，最長(zhǎng)七個(gè)月。那么,，為什么僅僅“有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員”,，卻沒有被限制人身自由的時(shí)長(zhǎng)的規(guī)定?

改革

批評(píng)暫且放一放。

另一個(gè)值得關(guān)注的點(diǎn)在于,，除紀(jì)委以外,，我國(guó)的反腐隊(duì)伍還有另一支重要的人馬——反貪局,。

1995年，最高人民檢察院反貪總局正式掛牌,。近20年的工作歷程中,，反貪部門查辦了一大批有影響的貪污賄賂犯罪大案要案，也呈現(xiàn)出專門化,、正規(guī)化,、法治化的優(yōu)勢(shì)。

但由于反貪局脫胎于檢察機(jī)關(guān)原經(jīng)濟(jì)檢察部門,，接受雙重領(lǐng)導(dǎo),，與紀(jì)委工作存在重合，工作中難免會(huì)出現(xiàn)一些問題,。

于是,，不少人萌生出新的改革思路——是否可以整合政府部門及檢察系統(tǒng)相關(guān)部門，成立一個(gè)監(jiān)察委員會(huì),，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公,，形成一個(gè)兼容處理黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)在內(nèi)的反腐機(jī)構(gòu)?

這一思路在上世紀(jì)80年代末就有人提出,，但在十八大以后顯得尤為迫切,。十八大以來，盡管黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得了新的重大成效,，但形勢(shì)依然嚴(yán)峻,，推進(jìn)反腐倡廉工作制度化、規(guī)范化,，被提上了議程,。

而國(guó)家監(jiān)察體制改革，無疑呼應(yīng)了這一需求,。它重在組建國(guó)家,、省、市,、縣監(jiān)察委員會(huì),，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,。

11月6日的《人民日?qǐng)?bào)》認(rèn)為,，這是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，對(duì)于健全中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制,，強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督具有重大意義,。

留置

那么，在監(jiān)察體制改革中,，留置的意義在哪里?

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中說,，制定國(guó)家監(jiān)察法,，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施,。

中央紀(jì)委副書記肖培在十九大報(bào)告解讀專題發(fā)布會(huì)上表示,，以留置取代“兩規(guī)”措施，是用法治思維,、法治方式懲治腐敗,。

與“雙規(guī)”相比，留置擴(kuò)大了監(jiān)察范圍,，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,。同時(shí)，通過留置取得的證據(jù)可以直接作為移送起訴的證據(jù),，而此前,，通過“兩規(guī)”取得的口供筆錄移送檢察機(jī)關(guān)后還需要由檢察機(jī)關(guān)重新固定、轉(zhuǎn)化后才能作為司法證據(jù),。

什么條件下采取留置措施呢?《草案》指出,，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪,，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù),，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并具有“涉及案情重大,、復(fù)雜的;可能逃跑,、自殺的;可能串供或者偽造、銷毀,、轉(zhuǎn)移,、隱匿證據(jù)的;可能有其他妨礙調(diào)查行為的”等4種情形時(shí)，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批,，可以將其留置在特定場(chǎng)所,。

《草案》同時(shí)對(duì)“留置”的時(shí)限、被調(diào)查人待遇,、留置期限如何折抵刑期等,，也做出了規(guī)定。時(shí)限方面,，“留置時(shí)間不得超過三個(gè)月。在特殊情況下,，決定采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn),，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過三個(gè)月”,。

此外,，“采取留置措施后,，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi),，通知被留置人所在單位或家屬”;“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食,、休息，提供醫(yī)療服務(wù),。訊問被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長(zhǎng),，訊問筆錄由被訊問人閱看后簽字”。

這樣的規(guī)定,，不僅賦予“剝奪被調(diào)查者人身自由”的法理依據(jù),，也可以有效防止被留置人員遭受不法侵害進(jìn)而保障其合法權(quán)利。這是對(duì)此前反腐機(jī)制法治困境有力的程序反思,，而不只是一種名稱術(shù)語的替換,。

對(duì)比此前媒體發(fā)布的北京、山西,、浙江三地監(jiān)察委員會(huì)的試點(diǎn)工作,，不難看出，《草案》有關(guān)留置措施的規(guī)定充分吸收了三地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),。

當(dāng)然,，對(duì)于此前學(xué)界一直關(guān)注的，律師能否在調(diào)查期間參與,、何時(shí)參與,、參與程度等問題，《草案》并沒有涉及,。不過,，由于它還處于向社會(huì)征求意見階段，最終是什么樣的,，還不得而知,。

新時(shí)代的國(guó)家監(jiān)察體制改革，自然不同于以前,，未來怎么走,，還需要與時(shí)俱進(jìn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。實(shí)際上,，我們探討的留置,，也只是監(jiān)察委12種工作措施之一。

但幸運(yùn)的是,，“試點(diǎn)是改革的重要任務(wù),，更是改革的重要方法。”來自北京,、山西,、浙江的試點(diǎn)實(shí)踐，無疑為下一步國(guó)家監(jiān)察體制改革提供了重要經(jīng)驗(yàn),，更驗(yàn)證了國(guó)家監(jiān)察體制改革決策部署方向的正確性,。下一步，《監(jiān)察法》的審議通過和正式施行,，無疑也將為中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察體系,，賦予新的強(qiáng)大力量。

(來源：俠客島文：巴山夜雨)

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