2015年8月莫干山鎮(zhèn)以總價307萬元,將原本廢棄多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)地塊協(xié)議出讓給醉清風度假酒店,,使用權(quán)出讓年限為40年,,用作酒店經(jīng)營。這是全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“第一宗”交易,。李華林攝
德清縣莫干山鎮(zhèn)南路村原村委會舊址被荒棄多年,,后以租賃的方式出讓給德清原舍酒店管理有限公司,用于發(fā)展民宿,,既盤活了土地資源,,也有利于村里旅游經(jīng)濟的發(fā)展。瞿長福攝
核心提示
作為農(nóng)村“三塊地”改革試點的重要內(nèi)容之一,,集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市備受關(guān)注,。誰是農(nóng)地入市的主體?農(nóng)地怎么入市,?農(nóng)民利益如何保障,?這些涉及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同權(quán)入市的關(guān)鍵環(huán)節(jié),都需要在探索中找到答案,。
浙江省德清縣是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點縣之一。自2015年始,,經(jīng)過兩年大膽探求,,已經(jīng)初見成效,。據(jù)德清縣委書記項樂民介紹,改革激活了農(nóng)村土地資產(chǎn),,促進了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展,,更好地保障了農(nóng)民權(quán)益。
界定資格——
村集體和農(nóng)民成為入市主體
農(nóng)民集體包括村級集體和村民小組成為入市的主體,,入市涉及的重大事項全程公開,、民主決策、民主管理,,增強了農(nóng)民管好土地的意識
農(nóng)地入市,,誰是入市主體?也就是說,,誰作為農(nóng)地的“主人”來主導土地入市,,需要首先界定清楚。德清縣國土資源局局長郭志偉說,,以前是國土部門大包大攬,,現(xiàn)在是農(nóng)民集體包括村級集體和村民小組成為入市的主體,“農(nóng)村土地制度改革目的之一是為了讓農(nóng)民分享土地增值收益,,讓他們成為土地的主人,,激發(fā)管理、經(jīng)營土地的熱情”,。
郭志偉介紹,,針對分屬鎮(zhèn)、村,、組三級的集體經(jīng)營性建設(shè)用地,,德清縣采用“自主入市、委托入市,、合作入市”3種不同的入市方案,。原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市,;屬于村集體所有的土地,,由村股份經(jīng)濟合作社實施入市,村民小組可委托村股份經(jīng)濟合作社等代理人實施入市,?!暗虑蹇h2013年所有經(jīng)營性資產(chǎn)已完成量化入股,全縣106個村(社區(qū))成立了股份經(jīng)濟合作組織,,33萬農(nóng)民成為股東,。這些合作社具備市場主體資格,成為入市主體?!惫緜フf,。
為了治理生態(tài)環(huán)境,德清縣洛舍鎮(zhèn)東衡村2009年關(guān)停了所有礦山,,留下4000畝廢棄礦山,。隨著試點展開,當?shù)胤e極填坑整地,,將其中680畝地作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,,建設(shè)眾創(chuàng)園。2016年,,眾創(chuàng)園第一期69畝建設(shè)用地在縣招拍掛平臺公開入市,,15家企業(yè)成為受讓方,出讓土地使用權(quán)按照工業(yè)用地規(guī)定,,年限50年,,成交總價1462.6萬元,平均每畝地價格達21萬元,。
農(nóng)地入市能給村集體帶來收益,,那么村干部就能決定農(nóng)地入市嗎?德清縣國土資源局副局長邱芳榮介紹說,,明確了入市主體,,就要把農(nóng)地入市參與權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)賦予集體和農(nóng)民,。東衡村黨總支書記章順龍說,,為了增加透明度,村里把入市涉及的宗地情況,、入市方式,、起始地價、收益分配等重大事項進行全程公開,、民主決策,、民主管理。在入市之前,,對于是否入市,、怎么入市,由村民表決同意之后,,才能上報申請,;入市項目獲批后,將地價評估,、入市方案,、收益分配等進行公開,經(jīng)村民同意后,項目才能實施,。
“改革前,,農(nóng)民和土地的關(guān)系更多體現(xiàn)在農(nóng)用地上,除了宅基地和公益事業(yè)用地之外,,一般只能被動地通過征地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策參與土地管理和土地增值收益分配,?!鼻穹紭s說,通過自主入市,,農(nóng)民從“被動”參與到“主動”管理,,激發(fā)了參與經(jīng)營性建設(shè)用地入市決策的積極性,增強了農(nóng)民管好土地的意識,。
摸清家底——
哪些土地可以入市
德清緊守“土地公有制性質(zhì)不改變,、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線,,設(shè)置必須符合土地利用總體規(guī)劃,、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃的“四規(guī)合一”門檻
邱芳榮說,,近些年,,一些村辦、鎮(zhèn)辦企業(yè)由于市場變化逐漸轉(zhuǎn)冷,,農(nóng)村集體減少土地大多陷入“休眠”狀態(tài),,地上遺留的廠房或被低價出租,或閑置荒廢,,集體土地的收入微乎其微,,“使用權(quán)沒法交易,土地就無法實現(xiàn)市場價值”,。
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點給鎮(zhèn),、村集體再次提供了盤活土地資源的機會。在德清,,農(nóng)地入市第一步,,是要核實資產(chǎn),摸清家底,。
通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地“一村一梳理,,一地一梳理”的摸底調(diào)查,德清縣弄清了全縣共有1881宗,、10691畝農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,。為此,德清縣決定先拿已有的存量土地試點改革,在緊守“土地公有制性質(zhì)不改變,、耕地紅線不突破,、農(nóng)民利益不受損”3條底線的基礎(chǔ)上,設(shè)置“四規(guī)合一”的門檻,,即城鄉(xiāng)建設(shè)用地必須同時符合土地利用總體規(guī)劃,、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和生態(tài)保護規(guī)劃,。哪些農(nóng)地能入市,,“四規(guī)合一”說了算,對符合規(guī)定的就地入市,,不符合規(guī)定的可以調(diào)整入市,,考慮到農(nóng)村集體資金不足情況,公開接受廣大業(yè)主用地規(guī)模預約申請,,實行“先預約,、后復墾、再入市”,。
位于莫干山腳下的南路村,,茂林修竹,流水潺潺,,青磚灰瓦的民宿掩映在林間,。“村里民宿經(jīng)濟崛起迅速,,但受限于政策,,投資人大多只能租賃空置農(nóng)居、廢棄校舍,,無法形成規(guī)模投資效應,。”南路村黨總支書記桂建國介紹,。
農(nóng)地入市試點后,,南路村一合計,村里最完整的集體建設(shè)用地是村委會以前的舊址,,共4畝地,。根據(jù)莫干山鎮(zhèn)休閑度假產(chǎn)業(yè)定位,已將該用地規(guī)劃為旅游用地,。南路村決定拿這塊地入市,,以租賃的方式出讓給德清原舍酒店管理有限公司,發(fā)展民宿,?!盎臈壍耐恋赜辛私?jīng)濟價值,,給集體經(jīng)濟帶來收入,有利于村莊的長遠發(fā)展,?!惫鸾▏f。
實踐中,,德清發(fā)現(xiàn),,農(nóng)地入市錯綜復雜,有的因為土地規(guī)劃,,產(chǎn)業(yè)園區(qū)不在集體所轄范圍,;有的集體建設(shè)用地零散,不具備入市條件,,這種情況是否可以入市?邱芳榮說,,德清探索了多種入市方式,,比如跨村整合零星分散存量建設(shè)用地,以異地調(diào)整入市方式來解決現(xiàn)實中的用地矛盾,,讓不同區(qū)位的集體經(jīng)濟組織共享改革紅利,。
截至目前,德清縣入市宗地131宗,,面積855.55畝,,成交額達1.88億元,農(nóng)民和集體收益1億多元,。邱芳榮說,,從幾年試點來看,集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地兩者在地域范圍,、市場對象上有所差異,,集體土地入市并未造成對國有土地市場的沖擊,反而激活了一部分用地供給,,使原本閑置低效的農(nóng)村建設(shè)用地得到有效利用,。
建立規(guī)則——
如何入市有章可循
德清實行統(tǒng)一的交易平臺、統(tǒng)一的地價體系,、統(tǒng)一的交易規(guī)則,、統(tǒng)一的登記管理、統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管,、用地納入統(tǒng)一監(jiān)管體系的“六統(tǒng)一”規(guī)則
農(nóng)地怎么入市呢,?“以前農(nóng)民個人租賃買賣土地基本上想怎么來就怎么來。現(xiàn)在土地進了‘超市’,,買賣得遵循統(tǒng)一的規(guī)章程序,?!鼻穹紭s說,德清縣對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市建立了成熟的規(guī)則,,實行統(tǒng)一的交易平臺,、統(tǒng)一的地價體系、統(tǒng)一的交易規(guī)則,、統(tǒng)一的登記管理,、統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管、用地納入統(tǒng)一監(jiān)管體系,。這個“六統(tǒng)一”讓德清完成了全國第一宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易和全國第一筆抵押貸款,。
水月清華酒店有限公司總經(jīng)理趙建龍從事酒店行業(yè)多年,4年前他瞄準商機,,花100多萬元買下了莫干山鎮(zhèn)廢棄多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房,,謀劃建設(shè)高端民宿。然而土地買下了,,項目推進卻卡了殼,,“沒有土地使用權(quán),既沒法改變用途,,也不能重建,,只好放棄,讓它繼續(xù)荒廢”,。
苦等兩年多,,事情有了轉(zhuǎn)機。德清縣被選作農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點縣,,縣國土局找趙建龍商量,,將莫干山鎮(zhèn)的那塊地出讓給他,趙建龍卻猶豫了:“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,,第一次聽說這個概念,,土地買了能辦所有權(quán)證嗎?能自由買賣嗎,?可以抵押嗎,?縣里還沒有先例,心里沒譜,?!眹辆窒蛩忉專w經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點,,與國有土地同價同權(quán),,使用權(quán)除了可出讓,還可租賃,、作價出資(入股),,并享有轉(zhuǎn)讓,、出租、抵押等各項權(quán)能,。趙建龍決定一試,。2015年8月,他以總價307萬元拍下該地塊,,獲得該地塊40年土地使用權(quán)出讓年限,。至此,全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“第一宗”交易在德清完成,。
在德清縣公共資源交易中心簽訂完出讓合同,,趙建龍從縣國土局捧回土地所有權(quán)證。憑借這本權(quán)證,,他從中國農(nóng)業(yè)銀行德清縣支行貸款150萬元,,投入度假酒店的建設(shè),這也是全國第一筆集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款,。
與趙建龍通過協(xié)議出讓取得土地不同,,另一些企業(yè)則采取了租賃的方式。從事金屬加工的溫州人陳家條通過招商引資來到德清縣,,建廠房找地很麻煩。2013年,,他看中了下渚湖街道八字橋村的12畝廢棄礦地,,但當?shù)貨]有適合的政策,8個部門為此開協(xié)調(diào)會也沒能辦好,。試點啟動后,,2015年八字橋村掛牌出租這塊地,陳家條馬上在縣政府招拍掛平臺上拍下這塊地,,采取租賃的方式,,租金5年一付,每5年以5%的幅度上漲,,第一次繳費31萬元,,“中小企業(yè)用地一直是個問題,農(nóng)地入市為我們提供了新的渠道,。靈活的租賃方式,,也大大降低了前期土地資金投入”。
收益分配——
平衡好各方利益
平衡好國家,、集體和個人這三者的利益,,是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的重要任務(wù)。同時為對資金進行監(jiān)管,,土地收益被納入建設(shè)用地專用賬戶,,實現(xiàn)實時監(jiān)管
農(nóng)地入市后,,收益如何分配,各方最關(guān)心,。德清縣農(nóng)經(jīng)站站長周偉國認為,,農(nóng)地入市資金分配既要讓老百姓得利,也要促進集體經(jīng)濟發(fā)展,,“平衡好國家,、集體和個人這三者的利益,是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的重要任務(wù)”,。
先厘清國家和集體的,。周偉國說,集體土地和國有土地享有同等價格同等權(quán)利時,,也要履行相應義務(wù),。德清縣采取“按類別、有級差”的方式在入市出讓金中提取部分增值收益調(diào)節(jié)金,,主要用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、農(nóng)村環(huán)境整治等支出,以直接,、間接的方式反哺給農(nóng)村,,收取比例按土地成交價款的16%—48%不等。截至目前,,德清縣共收取3400萬元調(diào)節(jié)金,。
再分清集體內(nèi)部的。內(nèi)部怎么分,?是不是可以把錢直接分到每個人手里,?周偉國說,德清縣農(nóng)村土地分為村民小組所有和鎮(zhèn),、村集體所有,,按所有權(quán)不同,利益分配也采用不同的方案,。村民小組所有的,,土地出讓金由村民小組直接分配,可以分到每家每戶,,小組按12%提取公益金,。鎮(zhèn)、村集體所有的土地,,不能以現(xiàn)金形式直接分給個人,,可以用于公共事務(wù)建設(shè),或者追加量化股權(quán),,也可以用來發(fā)展壯大集體經(jīng)濟,,有收益了再進行分紅,,防止分光吃盡。東衡村2014年成立了土地股份經(jīng)濟合作社,,全村3000人是股東,,剛開始,每股只有680元,,通過入市追加量化股權(quán),,現(xiàn)在每股增至2000多元。
入市資金的流向關(guān)系村民的切身利益,,如何對資金進行監(jiān)管,?周偉國說,為防止村集體私自,、擅自動用入市資金,,土地收益將被納入村里的建設(shè)用地專用賬戶,農(nóng)經(jīng)站對這筆錢的一舉一動進行監(jiān)管,。村集體要拿錢去投資,,需經(jīng)過村民同意,再向農(nóng)經(jīng)站報備,,通過審核后,,方可付諸實施。
也有村集體把錢直接用于村級公益事業(yè)支出,,莫干山鎮(zhèn)仙潭村這兩年規(guī)劃發(fā)展民宿,,2015年將村里的4畝荒地入市,共獲得110萬元,。村黨總支書記沈連根說,,這筆資金一部分用于繼續(xù)平整土地,,以備將來入市,,另一部分用于修路、綠化,、建停車場等公共事業(yè)建設(shè),,“多余的錢還可以量化入股分紅,村民得到了實實在在的好處”,。
農(nóng)地入市了,,土地資源盤活了,村集體經(jīng)濟有了長遠收益,,農(nóng)民利益得到了保障,。不過,土地入市出讓金還面臨保值,、增值難題,。周偉國坦言,,由于缺少好的項目,目前許多村的出讓金還躺在賬上睡大覺,,既不能分走取盡,,也無處可投。這個問題,,顯然靠一個村的力量難以解決,。周偉國建議,在沒有理想項目投資的情況下,,總體上大家都希望以穩(wěn)健保守辦法追求保值,,比如把錢借給政府,或者購買債券等,。德清縣常務(wù)副縣長陳健認為,,辦法總比困難多,只要方向?qū)?,改革辦法就會多起來,,入市改革就能順利推進,農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力就能源源不斷地激發(fā)增長,。(經(jīng)濟日報·中國經(jīng)濟網(wǎng)記者 李華林)